种子质量认证是依据种子质量认证实施规则，通过对品种合格、亲本种子质量、种子田安全以及种子生产、加工(包衣、包装)、标识、封缄、扦样、检验与鉴定等全过程进行质量监控，确认并通过颁发认证证书和认证标识来证明某一种子批次符合相应规定要求的活动^[1]。作为一种以保障种子真实性和品种纯度为基础的种子质量管理体系，种子质量认证已成为西方发达国家保证良种持续供应的一个重要途径，也是当前国际上种子质量管理和种子国际贸易的前提^[2]。此外，种子质量认证对于品种权的要求也间接保证了育种者的权益，有利于提高育种者的积极性、推动育种工作顺利进行并促进种业良性发展^[1-2]。

20世纪90年代以来，国家西部大开发和生态环境建设工程、畜牧业及城市绿化等相关产业的发展使得国内对高质量草种的需求迅速增加。特别是随着草产业的发展，对草种质量的需求也由播种质量的要求逐渐上升到对优良品种优质种子的需求^[3]。另一方面，我国草种质量监管长期以来以种子播种质量为主，客观上导致了草种市场上品种意识单薄、种子质量良莠不齐、种源不清等问题日益凸显，影响了我国草种业的良性发展^[4]。

为尽快扭转这一局面，促进我国种业发展。2016年《中华人民共和国种子法》^[5](简称《种子法》)明确提出，“种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请种子质量认证。经认证合格的，可以在包装上使用该标识”。这一条款表明，种子质量认证或将成为我国种子质量管理的一项新制度^[6]。2017年，全国农业技术推广服务中心重新启动了一系列农作物种子质量认证试点示范工作；同年，甘肃省草原技术推广总站联合兰州大学、甘肃农业大学等成立草种真实性评价技术小组；2020年，结合甘肃省重大专项“草类植物种质创新与品种选育”项目的实施，甘肃省草原技术推广总站联合兰州大学，启动了草种质量认证试点工作。因而，在这一背景下，重新梳理我国草种业质量管理现状、探索在我国实施草种质量认证制度的可能性及其限制因素、构建其实施框架和途径对于我国种子质量管理体系的建设和能力提升具有重要意义。

1.   我国草种质量管理的发展历史与现状

我国种业特别是草种业的起步较晚，质量管理相对滞后^[7-9]。1982年，我国首次颁布《牧草种子检验规程》^[10]，1985年发布《禾本科主要栽培牧草种子质量分级》^[11]和《豆科主要栽培牧草种子质量分级》^[12]，对紫花苜蓿(Medicago sativa)等牧草种子的检验方法和质量分级标准进行了规定。1986年，原农牧渔业部在内蒙古、北京、甘肃等十省(区、市)布局建立了一批牧草种子质量监督检验中心(站)，同年下半年正式开展牧草种子的质量检验发证工作，实行牧草种子质量管理。截至目前，全国有资质的草种质量检验测定机构达47个，其中部级检测中心5个、省级18个、地市级13个、县级11个，已在全国范围内建成较为完善的草种质量监督检验检测网络^[3]。此外，农业农村部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心(北京)和农业农村部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心(兰州)分别于1989年和2014年先后成为国际种子检验协会会员实验室，在实验室管理、检验检测标准采用、检验能力等方面与国际同步。在草种质量检测标准方面，2017年对《牧草种子检验规程》^[13]进行了第二次修订。新修订后的标准一方面吸纳了《国际种子检验规程》^[14] 中最新的技术成果；另一方面也基于我国国情，引入了新的技术成果和我国特有草种的检验检测方法，检验检测标准得以进一步完善。此外，我国草种质量分级标准也于2008年得以进一步修订完善，基本建立了我国主要禾本科和豆科草种的质量分级体系。

在品种审定方面，全国牧草品种审定委员会于1987年经原农牧渔业部批准成立，其主要任务在于拟定品种审定的各项规程制度，负责审定各级科研、教学、生产单位或个人培育的草品种，确定品种推广区域^[15]。截至2019年，经全国草品种审定委员会审定通过的草品种有584个。2018年，国家林业和草原局成立第一届草品种审定委员会。2000年，原国家农业部科技发展中心加挂农业部植物新品种测试中心，下设29个测试分中心与28个专业测试站，承担全国农业植物品种的特异性(distinctness)、一致性(uniformity)和稳定性(stability)测试(简称DUS测试)^[16-17]。2004年，我国发布了《植物新品种特异性、一致性和稳定性测试指南 总则》^[18]。截至2019年，我国已公布了21项DUS测试国家标准和177项DUS测试行业标准，其中牧草有12项^[19]。2016年，《种子法》规定主要农作物品种审定与非主要农作物登记均需提供DUS报告，明确了DUS测试是品种管理的基本技术依据，提高了DUS测试的法律地位^[20-21]。2008年原国家农业部启动了国家农作物区域试验草品种试验项目，建立了国家级草品种区域试验(value for cultivation and use, VCU)测定体系。截至2014年底，全国畜牧总站已建立54个草品种区域试验站(点)，对申报审定的草品种统一进行VCU测定^[16-17]。

在种子立法方面，我国于2000年首次颁布《种子法》^[5]，依据《种子法》和《中华人民共和国草原法》^[22]，原国家农业部于2006年制定了《草种管理办法》^[23]，使草种质资源保护、品种选育、草种生产、经营、管理等活动走上了法制化轨道。

综上所述，我国目前基本形成了集种子立法、品种审定和新品种保护、种子质量检验等于一体的种子质量管理体系，这一体系的建立有力地促进了我国草种质量的提升^[24]。以农业农村部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心(兰州)自1999年以来检验种子批质量分级情况为例，我国牧草种子送检样品合格率总体呈现上升趋势，种子合格率由1999年的不足40%上升到近10年的80%左右(图1)。但值得注意的是，尽管随着我国草产业的发展和种子质量管理体系的逐步完善，种子质量稳步提高，但不合格种子比例仍相对较高；更为重要的是，目前有关种子质量分级的评定仅仅考虑了种子的播种质量，对种子品种的真实性和纯度并不做出判定，市场上流通的种子来源不清、品种不明等问题仍然普遍存在^[25]。

图  1  1999–2018年农业农村部牧草与草坪草种子质量监督检验测试中心(兰州)草种检验样品合格情况

Figure  1.  Qualified status of forage seed samples from 1999 to 2018 from the Forage and Turfgrass Seed Quality Supervision and Testing Center (Lanzhou), Ministry of Agriculture

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基于上述背景，推进草种质量认证的实施已成为完善我国草种质量管理体系、全面提升草种质量的首要任务。在大田作物上，原国家农业部早在1996年就在全国开展了种子质量认证试点工作，经过20年的发展，已在种子质量认证方面积累了大量经验。但在草种领域，一直缺乏相关方面的工作。2016年颁布实施的新《种子法》对种质资源保护、品种选育、审定和登记、新品种保护、种子生产经营、种子监督管理以及种子进出口和对外合作等种子相关的各个环节均做出了明确规定，并首次提出“种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请种子质量认证。经认证合格的，可以在包装上使用该标识” ^[20]。在法律上对于种子质量认证首先有了明确的规定。由此，2017年全国农业技术推广服务中心重新启动了种子质量认证试点工作；同年，作为全国草种生产强省的甘肃开始推动一系列草种质量认证的前期工作，并于2020年开始试点。

2.   我国草种质量认证实施的难点与技术瓶颈分析

2016年颁布实施的《种子法》在国家层面上肯定了建立种子质量认证制度的必要性。而随着草产业的发展，特别是牧草规模化和商业化的推进，高质量草种的需求日益增长，在一定程度上迫使我国种子生产企业重新审视种子生产过程中的质量控制问题^{[20, 25]}。另一方面，分子生物学等技术手段的发展，为实验室内开展品种真实性和品种纯度的鉴定提供了便捷高效的手段^[21]；而遥感技术的发展则进一步为种子质量认证的田间管理与监测提供了新的手段。此外，包括草种在内的农作物种子质量认证也为这一技术体系的推行提供了丰富的参考经验。所有这些均在一定程度上表明，我国草种质量认证体系的建设已具备了一些前期基础。但另一方面，由于我国草种企业小、散、杂的现状以及相应的辅助技术体系如标准样品、DUS测试等的不完善，仍然在一定程度上限制了草种质量认证体系的推行^[24-25]。

2.1   土地细碎化程度高

目前，我国草种生产主要有3种模式：1)企业自主生产，企业通过种植相应草种，对生产和加工过程进行控制。2)企业生产 + 收购再加工，企业既自主生产种子，也以订单生产或其他方式收购周边农户生产的种子。3)农民专业合作社，以村集体或农户联营的方式开展种子生产。除第一种生产形式外，我国草种生产总体上规模化程度不够，管理不够规范，相当一部分生产企业仍然停留在小作坊式的经营阶段，通过收购再加工以及少量自有生产的方式来进行种子生产^[7]。

种子质量认证的基本单位是种子田，这与西方发达国家规模化的种子生产过程是相适应的，操作性较强。如作为世界上最主要种子生产区域的美国俄勒冈州，2015年质量认证种子田仅为5 092块，但面积却高达9.4 × 10⁴ hm²。相反，我国由于地形以及土地制度的原因，土地细碎化程度严重，无论是企业、农户，还是合作社形式的种子生产涉及的地块众多，单一地块面积小，种子质量认证工作变得繁琐和困难，对于每一块种子田的基本情况如前作、隔离等的界定难以操作，这也在一定程度上增加了种子质量认证的成本。此外，种子生产主体规模小是影响种子质量认证效率、增加认证成本的另一重要因素^[25]。以2020年甘肃省草种质量认证试点工作为例，参与草种质量认证试点的企业草种生产总面积最大仅为100 hm²，生产的草品种却多达8个，其中最少的一个品种种子生产面积不到2 hm²。因而，在草种质量认证过程中，如何根据实际情况对认证方案和方式方法进行调整仍有待摸索；更重要的是，从种子生产规范化和机械化发展的角度来看，仍要从国家层面上大力推进土地流转与标准化种子生产田的建设。

2.2   品种真实性鉴定困难

种子质量认证的实质是对品种真实性和纯度的控制，只有在确认品种真实性的前提下，品种纯度的检测才有意义。在这一过程中，主要涉及3个环节：一是在种子进入田间扩繁前需要对亲本来源进行确认，主要通过核查种子标签来实现。二是在田间检验过程中，检测员需要对照品种特性描述对品种真实性进行确认。三是开展后控试验来验证认证方案是否有效时，需要将认证种子与标准样品进行比较^[3]。但长期以来，我国草品种的审定主要是以品种区域试验的表现为基础的，对品种DUS测试并没有硬性要求。一些主要牧草如紫花苜蓿等的DUS测试指南均是近些年才发布的，基于田间检验的草品种真实性鉴定缺乏依据^{[17, 19]}。而在品种审定阶段虽然要求育种家提供育种家种子，但如何利用这些样品进行种子质量认证，如前控或后控试验对照样品的选择，仍不清楚。另外，在此基础上建立“标准样品”库及“标准样品”的选择机制仍然是拟待解决的问题^{[3, 19]}。特别是，随着分子生物学、高光谱等技术在种和品种鉴定上的应用，基于“标准样品”的种和品种数据库的建设将是室内品种真实性和纯度鉴定的基础，对种子质量认证工作的推进尤为重要。基于此，首先要加强已有牧草品种标准样品的收集和测试工作，对于一些年代久远的草品种尤其是一些地方品种应进一步开展相关的提纯复壮工作。其次要加快主要草品种DUS测试指南的研制，把DUS测试报告列为品种申报的条件之一。再次要联合草品种审定委员会、国家草种质资源库以及国家区域试验站等平台，尽快建立主要草品种田间与室内鉴定的标准技术体系。最后要尽快引入一些新的技术手段如分子标记、高光谱等，研发草品种鉴定新技术。

2.3   草种质量认证技术人员队伍缺乏

草种质量认证涉及种子来源的审核、田间检查、扦样检验等一系列技术环节，必须由经过培训、具有丰富的草种质量认证经验的人员来从事相关工作。但长期以来，我国草种质量管理对于品种纯度检测、田间检验等技术工作基本不涉及，能够从事相关领域检验工作的技术人员极其匮乏。

3.   我国草种质量认证的实施建议

尽管2016年颁布实施的《种子法》在国家层面上肯定了建立种子质量认证制度的必要性，有关机构和科研人员也在种子质量认证体系的建设上开展了大量研究和尝试；但值得注意的是，无论是农作物还是草种，对于如何开展种子质量认证工作目前仍然缺乏清晰的认识^[3]。导致这一现象出现的主要原因就在于我国目前的种子生产方式、草种现行管理体系、草种质量检验检测技术以及技术人员储备等方面均与西方主要草种生产大国存在较大差异。这在客观上决定了我国草种质量认证制度的实施一方面要借鉴发达国家成熟的技术体系，另一方面又要充分考虑我国产业发展的特征，因地制宜，建立适宜我国生产力和生产模式的草种质量认证制度^{[4, 24-25]}。

3.1   成立草种质量认证机构

依据新《种子法》的相关条文，我国现阶段实施自愿申请草种质量认证的可能性较大。在这一前提下，开展草种质量认证的首要任务是成立相关机构，明确责任主体与分工。我国目前尚未建立专门的草种质量认证机构，建议尽快组建一个全国性的草种质量认证管理委员会，管理委员会下设草种质量认证中心，负责具体认证事务的执行。委员会应由职能管理部门、科研人员、第三方检测机构以及代表各方利益的育种家、种子生产者、经营者、种子用户代表等组成。管理委员会的主要职责在于制定《草种质量认证管理办法》，组织起草、制定和修订草种质量认证的程序、技术标准体系和实施细则，监督、评估和支持草种质量认证中心的日常运行。

草种质量认证中心受草种质量认证管理委员会委托，开展包括种子质量检测、田间检验等在内的具体认证工作，承担相应的人员培训与技术咨询服务。各中心(包括分中心)在财务和人事上应相对独立，业务上接受职能管理部门和草种质量认证管理委员会的指导和监督。由于长期以来我国草种的质量检验工作主要由布局于全国的各级种检中心承担，草种质量认证中心可以这些机构为基础，在全国主要草种生产区域或省份建立分中心。为确保认证工作的技术力量，种子质量认证分中心不宜过多，应尽可能设置在省级及以上检验检测中心或同等技术力量的科研机构。

根据2020年甘肃省草种质量认证试点工作的实施情况，全年共认证草种生产田36 hm²，涉及企业2家，期间累计开展田间检验2次，监督清选加工2次，每次派出田间检验员2名，每次1～2 d。综合考虑草种生产区域的分布、交通情况以及企业生产规模、不同或同一草种田间检验期的重叠等，甘肃省内现有质检机构的草种质量认证特别是田间检验能力尚不及甘肃省现有草种田面积的十分之一。因而，草种质量认证分中心的建设情况应根据各省草种生产面积和现有技术力量而定。在草种生产面积较大的省份(如甘肃)，应持续加强草种质量认证分中心技术队伍的建设；而相反，对于草种生产能力相对较弱的省份，其草种质量认证工作则可由相邻省份的分中心负责实施。

3.2   完善草种质量认证技术规范

我国现行的草种生产认证标准为国家行业标准《牧草与草坪草种子认证规程》(NY/T 1210–2006)，这一标准对我国主要牧草和草坪草种子的认证程序和认证要求均进行了详细规定^[26]。但有关种子质量认证的具体实施细节包括认证种子品种纯度的质控标准、田间检验品种鉴定的性状选择、前控试验、后控试验、标准样品来源、品种真实性和纯度的室内鉴定方法等均缺乏明确的规定。建议参照北美官方种子认证机构协会(Association of Official Seed Certifying Agencies, AOSCA)和经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)的草种质量认证标准，结合我国草种业发展现状，制定《草种质量认证管理办法》，明确草种质量认证的申报条件、实施程序、认证证书和认证标识、种子质量认证的监督管理以及申诉等内容^{[4, 27-28]}。制定适合我国国情的《草种质量认证实施指南》，明确种子认证品种纯度和品种真实性鉴定的方法。制定《草种质量认证证书和认证标识管理办法》等，规范认证标识和如何正确使用标识。

3.3   培养草种质量认证专业技术与管理人员

草种质量认证涉及到扦样、种子质量检验、田间检验等多项专业性较强的工作，需要专业的田间检验员、草种质量检验员和草种扦样员，这些人员在上岗之前均需要接受专业理论学习和实地培训^{[4, 29]}。

在草种质量认证制度实施前期，种子质量认证工作将主要由认证机构的工作人员承担，专业技术与管理人员的培训由草种质量认证管理委员会统一组织开展规范性的培训，所有人员上岗前均应经过理论与实践的培训及考核，达到相关标准规定要求方可确定为认证人员。当认证制度作为一个普遍实施的种子质量管理机制时，种子质量认证机构往往难以承担如此繁重的认证工作。一个通行的办法是授权非官方机构认证人员开展认证工作，即从事相关行业的人员只要具备作为种子质量认证人员的专业素养和遵守职业准则，通过专业的考核，即可作为认证人员从事相关工作。当然，所有认证人员均要接受认证机构的考核和监督，包括对其公正性、能力保持等进行监督^[29]。

3.4   全力推进草种质量认证宣传工作

种子质量认证实质上是一种市场约束机制，只有当种子质量认证真正有利于育种家、种子生产者和使用者等多方利益时，才可能形成一种良性反馈，进一步促进市场种子质量的提升^[8]。这也是为什么在一些采取自愿性种子认证制度的国家，种子质量认证正在逐步地转变为企业自身的一种质量控制行为。但在认证制度实施的前期，通过各种手段增强政府管理部门、育种家、种子生产者和使用者对种子质量和质量认证的认识并知悉其潜在利益，对于顺利推行种子质量认证制度至关重要。根据近年来对甘肃省种子生产、销售和农户的调查，多数调查者对于种子质量认证的认识还停留在种子萌发率等播种质量的层面，可以说基本不清楚种子质量认证为何物。对于行业主管部门，要自上而下提升对认证工作的重视程度和支持力度，将种子质量认证工作作为保证我国种子质量的关键措施加以推行，积极贯彻实施草种质量认证制度。对于行业相关利益者，则要树立一些典型案例，积极推荐认证试点的成功经验^[3]。

3.5   逐步推广草种质量认证试点工作

种子质量认证工作千头万绪，涉及各方各面，特别是我国各地区草种业发展不均衡，种子市场、基础设施、技术力量等方面差异较大，种子质量认证工作不宜在全国全面铺开。2020年，甘肃省已率先在全国开展草种质量认证的试点工作，下一步可通过对认证试点工作的得失进行总结，调整后再逐步在其他省份推广实行，最终形成一套相对较为完善的草种质量认证制度。

参考文献