随着现代工业的快速发展，化石燃料的使用导致CO₂和CH₄等温室气体大量排放，引起的气候问题已成为全球性热点^[1-2]。20世纪90年代末《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的签署标志着减排温室气体成为应对气候变化的主要策略，而控源和增汇是实现减排的决定性因素^[3]。草地作为地球上广泛分布的植被类型之一，利用草地生态系统的可持续管理是碳减排和增汇的重要应对方式^[4]。

我国草地植被类型主要以温带气候为主，碳储量约占全球草地总碳储量的7.5%，约427.3亿t ^[5]。天然草地面积约占国土面积的40%, 可抵消全年CO₂排放总量的30%～50% ^[6]。草地碳汇功能对减缓温室气体浓度升高、维持全球气候稳定具有重大作用^[7]。“十四五”作为实现“双碳”目标的关键时期，草地碳汇功能的发挥是我国实现碳中和与生态价值的重要途径^[8]。如何正确把握“双碳”背景下草地碳汇发展机遇，已成为我国应对气候变化和草地碳汇工作创新的新方法^[9]。《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》以及国家发展和改革委员会于2012年颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进一步细化我国碳汇减排项目审定与核证环节具体规定。国家林业和草原局、国家发展和改革委员会于2021年8月共同颁布实施《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》，特别强调并规划草地碳汇行动的实施。同年，中共中央国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及《2030年前碳达峰行动方案》均明确提出需建立生态系统碳汇监测核算体系，制定林草碳汇项目交易规则，以提升草地碳汇能力。2022年，国家林草局制定的《林草应对气候变化重点工作方案》涵盖了完善草地碳汇计量和监测方法，推进全国林草碳汇计量监测体系建设的计划。2023年多部门围绕提升生态碳汇能力、有效发挥森林草地等生态系统的固碳作用等内容，联合发布《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》，目标在“十四五”和“十五五”期间建立与国际接轨的生态系统碳汇计量体系和监测评估体系，提升生态功能地区碳汇增量，以提高整体生态系统固碳增汇能力。

综上，我国积极推进草地碳汇发展，强调全面开展草地碳汇工作，已针对草地碳汇做出相应承诺与行动，以充分发挥草地生态系统的碳汇功能。鉴于草地碳汇产品开发难度和现行交易机制的影响，我国草地碳汇进入全球自愿碳减排市场进行交易仍处于探索阶段，且尚未建立统一的草地碳汇交易体系，因此还需要进一步完善监测核证、交易试点和市场管理^[10]。本文立足于我国碳中和目标的背景和趋势，探讨草地碳汇交易机制发展所面临的挑战和不足，提出优化草地碳汇交易机制的对策和建议，以期为推动草地碳汇交易体系的建立和发挥草地碳汇功能提供科学支持。

1.   草地碳汇交易

草地碳汇是指草地植被通过光合作用将大气中的CO₂吸收并固定在植被与土壤中，使大气中CO₂减少的过程^[11]。草地碳循环的三大碳库分别为草地植物生物量、地下生物量和土壤有机碳^[12]。植物利用光合作用，将大气中的CO₂转化为植被有机碳以及凋落物。凋落物随后通过腐殖质化过程，进一步转化为土壤中的有机碳，再经过动物和微生物分解后，会再次形成CO₂并释放回大气中，形成一个完整的碳循环^[13]，具体固碳循环如图1所示。

图  1  草地固碳循环估算模式^[14]

Figure  1.  Estimation model of grassland carbon sequestration cycle ^[14]

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碳汇交易是指通过市场化交易手段达到生态产品价值和生态补偿的目标^[15]，即利用生态系统的碳汇功能，通过生物固碳的方式有效吸收和储存大气中的CO₂，从而显著降低大气中的CO₂浓度，以实现减少碳排放量的终极目标。作为一种碳交易方式，草地碳汇交易旨在通过优化草地生态系统的碳汇功能，借助草地植被的恢复和合理的畜牧管理策略，进而提升草地的碳汇能力并累积净固碳值^[14]。有效的草地碳汇额度可以作为商品进行市场交易，从而有助于实现减少温室气体排放、改善生态环境和提高经济效益的多赢局面^[14]。草地碳汇交易的核心在于利用市场化机制，通过项目交易对草地生态效益进行价值补偿，以市场化手段解决草地生态效益的价值实现问题，为碳汇需求方的碳排放减排提供空间^[16]。草地碳汇交易即通过碳汇交易平台和第三方机构发起碳汇交易项目，全面评估碳汇需求方及碳汇供应量，建立需求方与供应方的项目交易，并对双方进行评估与监督^[16]。根据我国草地碳汇项目和森林自愿碳汇交易^[17]流程，将草地碳汇额度进行交易的流程图总结如图2所示。

图  2  草地碳汇交易流程图

Figure  2.  Grassland carbon sequestration transaction process

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2.   我国草地碳汇交易的潜力

草地作为我国面积最为广阔的陆地生态系统，拥有约4亿hm²的丰富资源^[18]。天然草地广泛分布于各地，在东北、西北以及青藏高原地区尤为丰富，其中北方草地资源丰富，草地面积占据全国草地面积约80%的份额。南方的草地面积约占全国草地面积的20%，分布多为草山、草坡和疏林草地。从行政区划来看，西藏、内蒙古、新疆为我国天然草地面积最大的3个省，分别占全国草地面积的20.9%、20.1%和14.6% ^[19]。21世纪初，Ni ^[20]在其研究中估算得出我国草地的总碳储量约为44.09 Pg，草地植被碳密度和土壤碳密度分别为1.15和13.16 kg·m⁻²。每公顷天然草地可以减少CO₂排放量约606.60 t，全国4亿hm²草地相当于可以减少CO₂排放量27.6亿t，而每吨的固碳成本为200元，仅占森林固碳成本的4/9 ^[8]。据此，利用草地碳汇交易来降低减排成本以及修复草地生态系统已成为我国实现“双碳”目标重要路径之一。

近年来，我国通过持续推进大规模林草增汇作用，预测到2060年林草碳汇达到15亿～18亿t，对国家碳中和贡献约2/3^[21]。国家政府和相关组织已经开始着手推动草地碳汇领域发展，部分地区国际核证碳标准(VCS)草地碳汇项目已经被核证认证，且已进入碳市场进行交易，并已取得一定的成果。然而，我国草地85%以上的有机碳分布于高寒和温带地区^[22]，草地碳汇交易在所属区域尚未全面展开，因此探索和开发草地碳汇项目仍是该区域未来草地生态系统发挥固碳减排作用的主要方式之一。

3.   我国草地碳汇交易现状与分析

3.1   我国草地碳汇交易现状

草地碳汇交易始于Verra Registry Official Website (以下简称Verra)发布的VCS项目，旨在促进温室气体减排和生态系统保护等领域的碳汇交易。自2006年启动以来，VCS计划已发展成为全球规模最大和使用最广泛的自愿性资源温室气体减排计划^[23]。已在全球82个国家和地区中有近1 600个注册项目，产生了超过4.5亿碳信用额。我国在Verra公布的VCS草地碳汇项目主要有6个，分别位于新疆布尔津县、西藏阿里地区、西藏那曲地区、甘肃张掖市、青海果洛藏族自治州等地。2023年布尔津县VCS草地碳汇项目经过计量、监测和核证后，草地额外产生的碳汇量转换为可进行价值交易的碳汇产品。该项目的设计开发主要聚焦于布尔津县200万亩(约13.34万hm²)退化草地，致力于碳汇能力的恢复和提升。项目的实施周期为2017－2021年，预计在40年项目计入期内累计产生静态总收益约2.8亿元、碳汇量800万t ^[24]。其中，一期项目开发面积97.5万亩(6.03万hm²)，二期项目开发面积102.5万亩(6.84万hm²)，并已成功实现一期项目的碳汇交易，产生67万t有效碳汇量，实现1 976.5万元碳汇收益^[24]。在2021年10月，西藏自治区林业和草原局正式发布《关于推进林草碳汇开发交易工作的通知》。该文件指出，西藏将先在阿里地区和那曲地区开展草地碳汇项目，并已将相关工作委派给国家林草局西北院执行。其中，阿里地区草地碳汇试点项目将覆盖约560万亩(37.35万hm²)土地。据预测，该项目首期碳汇量预计将超过150万t，可带来约4 000万元的碳汇收益。那曲地区的草地碳汇试点项目涵盖约430万亩(28.68万hm²)，首批可签发的碳汇量约为100万t，预计将产生约2 600万元的碳汇收益^[25]。此外，那曲VCS草地碳汇项目预计在40年计入期内，计划会额外产生190万t碳汇量和7 600万元的总静态收益^[26]。2022年张掖市VCS草地碳汇项目开发实现零的突破，针对1000万亩(约66.67万hm²)草地预计产生静态收益约为1.2亿元以上^[27]。青海省林业和草原局组织印发《青海省林草碳汇行动方案》，成功申报果洛州成为国家林业碳汇试点市 (县)。果洛州VCS草地碳汇项目于2021年12月完成碳汇量签发，240万亩(16.00万hm²)草地综合治理项目的生态价值经过开发，首个监测期签发碳汇量和总成交额约260万t和3 000万元^[28]。

3.2   我国草地碳汇交易开发机制分析

3.2.1   草地碳汇交易核算体系不统一

草地碳汇交易机制的主要作用在于利用草地生态系统的固碳减排功能，促进草地碳汇经济价值的实现。要有效地发挥草地生态系统的碳汇功能，合理评估草地生物量的动态变化是至关重要的基础。依据现行草地碳汇核证方法学准确评估生物量的动态变化和碳汇额度，并将清除量和减排量转化为能够交易的碳信用额(verified carbon units, VCUs)是草地碳汇能够进入碳汇市场交易的前提。我国草地类型包含高寒草甸、高寒草地和温性草地等多种类型，鉴于不同区域地上生物量、地下生物量和土壤有机碳的环境异质性^[29]，不同草地类型的面积、分布区域、物种组成和固碳能力分布不均衡，形成较为统一且通用的草地碳汇项目方法学存在较大难度。目前，我国可进行草地碳汇项目核证的项目主要有CCER、VCS、三江源标准、中国自愿碳减排标准和“熊猫标准”等标准。与CCER草地碳汇项目相关的《可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学》未被应用于实际，“三江源标准”“中国自愿碳减排标准”和“熊猫标准”等国内标准并未发布与草地相关的碳计量与监测方法学^[30]。2023年《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》提出将审定与核查机构纳入认证机构管理，4个基础较好的造林碳汇、红树林植被修复、并网光热发电、海上风电的方法学已由生态环境部发布。草地碳汇项目相关方法学并未发布，草地碳汇项目开发依据的方法学主要为2014 年Verra发布的VM0026-可持续草地方法学^[31]，难以满足我国草地生物量碳库和土壤有机碳库的“全口径碳汇”综合核算工作，草地碳汇估算结果具有较大不确定性，导致核证减排量和效益有所差异，草地经营者在选择核证方面存在困难。

3.2.2   草地碳汇交易开发流程不健全

作为全球范围内规模最大的自愿性资源温室气体减排计划，VCS可认证的项目提供将减排量和清除量转化为可供交易的VCUs的机会^[23]。VCS的备案方法学非常全面，包括采矿、废弃物、交通、建筑、制造过程、草地、林业、农业、湿地、畜牧业以及能源等49个项目^[32]，是我国草地碳汇交易项目进行认证的主要途径。为获得优质可靠的碳信用，项目开发者需严格遵守VCS的规范与要求。基于Verra发布的方法论，根据开发和审查流程^[33]整理为6个步骤(图3)。1)项目设计。项目开发者需按既定规定评估拟议项目，具体涵盖基线识别和额外性论证等碳汇项目的各项筹备工作。同时，项目开发者需向Verra注册处递交项目描述文件(PDD)及所有必须的附件材料。2)项目审定。在项目设计内容全部完成并公示之后，项目开发者需聘请经Verra注册处批准的第三方独立审定机构/核证机构(简称VVB)来对项目进行审定，以确认该项目是否符合VCS的各项规则与要求。一旦项目通过审定，VVB机构将出具正式的审定报告。3)项目注册。唯有那些严格遵守VCS规则且通过审定的项目，才有资格提出注册申请(Verra注册处)。4)项目实施。项目业主需严格遵循项目设计文件的详细规划和VCS方法学的专业指导来进行碳汇开发活动。5)项目监测和核证。项目实施期间，项目开发者必须委托VVB机构进行全程监测和核证，并将报告等材料及时提交至Verra注册处。6)签发核证减排量。项目开发者会在Verra注册处批准项目核证申请后，向其申请签发并发放VCUs。在根据VCS项目登记交易规则成功获得由Verra注册处签发的VCUs后，项目业主可根据市场需求灵活进行交易活动。VCS草地碳汇项目的参与方多达108个国家，适用于全球范围内草地，但我国草地不同类型草地植被和气候各异，草地碳汇项目开发机制未建立统一标准，VCS草地项目碳汇核证还存在一些困难：1)缺乏长期保护机制。我国碳汇开发尚处于起步阶段，未建立统一高效的监管体系，在草地碳汇开发过程中，中国的草地保护主要依赖于政府的临时性政策和项目，导致草地保护工作存在不稳定性和不可持续性，草地保护和恢复较为困难。2) VCS项目开发成本高。通常，1个CCER项目的备案和减排量签发需要8～12个月^[34]。相比CCER项目，VCS草地碳汇项目受项目规模和管理审批等原因影响，从项目开始实施到完成注册并签发减排量，一般需花费2年，开发时间周期比较长。草地碳汇项目的开发成本可分为一次性成本和持续性成本，根据VCS项目费用标准可知^[35]，一次性成本即项目开户、项目登记审查费以及方法审查费等，约17000美元。持续性成本是指每次签发时的发行、监测与核查成本等，包括VCUs发行税每VCU 0.2美元，确认或验证年度费用9 000美元以及其他外部项目运营、监控成本等，以年或VCUs的签发周期作为收费标准，流程繁琐且收费较高。同时，碳汇市场交易价格较低，导致VCS草地碳汇项目的交易约为每吨5.25美元^[23]，较高的开发成本和低廉的碳汇价格，使草地碳汇交易的实际收益空间受到挤压。此外，实施草地碳汇项目需要减少放牧强度和加强封育等措施，对牧民而言，碳汇收益远不如放牧高，难以调动草地经营者积极性。

图  3  VCS开发流程

数据来源：Verra官网、VCS市场运营机制^[23]。

Figure  3.  VCS development process

Data source: Verra official website and VCS market operation mechanism ^[23].

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3.2.3   草地碳汇交易市场不完善

我国草地碳汇项目开发以 VCS项目为主，碳交易市场以自愿交易为主，碳汇市场份额非常有限，难以形成碳汇交易的有效需求。第一，草地碳汇需求不足。目前除电力行业纳入强制减排市场以外，其他行业没有强制减排任务。全国碳排放权交易市场尚未启动草地碳汇抵消碳排放机制，草地碳汇交易主要以自愿交易为主，碳汇购买需求主要来自减排企业或单位的公益责任或社会责任。同时，森林碳汇交易市场已经相对完善，社会对草地碳汇交易的认知度较低，以自愿支付方式购买草地碳汇的市场相对有限，草地碳汇市场交易需求不足。第二，草地碳汇交易市场基础薄弱。我国尚未建立规范权威的草地碳汇交易场所，草地碳汇交易市场管理政策缺乏连续性和稳定性，导致辖区草地交易发展市场的联动性不高。进而，控排企业不能清晰地判断草地碳汇项目能否用于后续履约，制约着碳汇交易的类型、效率和质量，降低了草地碳汇市场交易吸引力。第三，草地碳汇市场存在潜在风险。在实际运行中，不同类型的草地碳汇交易管理部门不统一，没有明确衡量管控对象和范围的法律法规。草地碳汇市场交易各项政策的管制范围和手段存在一定的交叉和重叠，导致实施效果之间相互影响，存在重复计算的潜在风险，难以发挥草地碳汇资源的决定性作用。

3.3   草地碳汇交易融资机制分析

VCS草地碳汇项目的开发需要经历项目搜索、项目设计、项目开发和碳汇认证过程，项目执行过程中需要大规模的资金投入，碳汇交易探索初期存在大量的沉没成本和交易成本，具有投资大、周期长、见效慢的特点。我国大部分草地面临大面积退化，草地生态系统脆弱，生态价值补偿和碳汇基础设施建设等涉及大量资金需求，依靠国家和地方政府财政投入难以充分满足草地生态建设需求，很难在短期内形成收支平衡。因此，引导金融机构信贷资源进入草地碳汇交易领域，对于推动草地碳汇经济发展至关重要。我国在草地碳汇市场融资机制方面的研究已有许多，如：2022年1月中国太平洋财产保险推出草原碳汇绿色生态风险业务，是金融支持草地碳汇交易的创新范例^[36]。2022年8月内蒙古自治区锡林浩特农村合作银行向锡林浩特市阿尔善宝力格镇牧民苏乙拉其木格发放全区银行业首笔50万元草地碳汇收益权质押贷款^[37]。然而，草地碳汇保险业务在保障碳汇资金链稳定运行方面还存在一定局限性：第一，市场收益风险较大。草地碳汇交易项目从着手开发到最终实现减排量签发需多方协调配合，经过1～2年甚至更长时间才能完成。金融机构作为推动碳汇交易市场发展的中坚力量，能为草地碳汇项目开发与交易提供重要支持，有效减少收益风险。我国支持草地碳汇发展的金融产品主要以碳权和未来草地碳汇收益质押为主，以金融产品支持草地碳汇发展的现状尚处于持续完善阶段。漫长的开发流程使项目风险增大，碳汇交易收益回报周期较长，草地碳汇价格和市场交易带有较大不确定性，不利于交易参与方预判价格变化、识别市场风险。另外，草地生长情况、碳汇方法学与生长原理等保险方案还不够完善，无法解决草地碳汇市场收益风险问题。第二，缺乏草地碳汇融资配套产品。我国金融支持碳汇发展的创新性产品多以地方试点创新和个案突破为主，可在全国范围内推广的金融产品较少。草地碳汇金融贴息政策相对较少，金融支持碳汇发展的风险保障机制尚不健全，草地碳汇金融服务缺少相应配套产品，制约着草地碳汇发展的积极性。

3.4   草地碳汇交易监管机制分析

草地碳汇交易监管机制可理解为政府监管部门、碳交易市场管理机构和交易所三方的监管。政府监管部门通过协助制定碳源监测标准和监测管理办法，对草地碳汇交易过程进行管理、监督和评价；碳交易市场监督管理机构对草地碳排放额调配和碳信用进行核定，监管草地碳汇交易情况；交易所监管对草地碳汇交易、交割、结算和违约处理等制度进行监管协调。在规范我国自愿减排交易及其相关活动的法律框架中，《清洁发展机制项目运行管理办法》、《碳排放权交易管理办法(试行)》以及《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》明确界定项目业主、审定与核查机构、注册登记机构、交易机构等各方在自愿减排交易过程中的具体权利义务。同时，对各级生态环境主管部门以及市场监督管理部门的相应管理责任作出明确界定。考虑到现有规章制度大多从原则上对碳汇交易活动进行指导，草地碳汇交易缺少权威的规范与规定，对草地碳汇交易的监管不具有针对性，监管机制需要进一步完善。第一，草地碳汇的权属结构复杂，涉及草地和草地所有者、土地租赁者、对草地投入资金的人士以及相关管护人员。在我国，草地碳汇的产权尚未在立法层面得到确立。草地碳汇交易主要由项目开发者负责管理与实施，缺乏国家层面的统筹规划与监管机制，从而使得项目的质量和真实性难以得到有效保证。第二，草地有机碳主要储存于土壤中，源、汇的最终界定存在不确定性，投入产出预期不明朗，碳循环的监测计量相对复杂。且缺少专业调查技术队伍，碳汇监测体系的服务能力受到制约。第三，VCS项目仍未建立科学有效的碳信用信息披露制度，碳信用使用情况缺乏透明度，碳信用买方难以充分获取关于项目执行情况和碳信用使用情况的详细信息^[23]。

4.   基于碳中和目标的我国草地碳汇交易机制优化

2021年7月，我国碳排放权交易市场正式启动，一些地区已经开始草地碳汇自愿交易，我国草地碳汇交易还未形成统一的草地碳汇交易机制，草地碳汇审核标准、技术标准和交易规则处于探索阶段，碳汇项目的交易方式、交易价格、交易规则、交易市场和争议处理等相关规定尚需进一步改进。本文通过梳理我国CCER项目重启和草地碳汇交易面临的问题，依据已实施的CCER林业碳汇项目、国际碳汇核证草地碳汇项目以及《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》对核证自愿减排量开发、核算、交易等规定，从开发机制、融资机制和监管机制总结得到5项优化措施(表1)，以尽快具备CCER草地碳汇项目交易条件。

表  1  我国草地VCS碳汇项目优化思路

Table  1.  Optimization strategies of grassland VCS carbon sequestrationproject in China

碳汇交易机制 Carbon sink trading mechanism	存在的问题 Grassland VCS carbon sequestration project in China	优化思路 Optimization strategies
开发机制 Development mechanism	草地碳汇核算方法学不统一 The accounting methodology of grassland carbon sink is not unified	明确碳汇核算工作制度化、规范化水平，加快建立统一的草地碳汇核算、计量、监测和报告方法学体系。 Clarify the level of institutionalization and standardization of carbon sequestration accounting and accelerate the establishment of a unified methodology system for grassland carbon sequestration accounting, measurement, monitoring, and reporting.
	流程繁琐，开发成本高，花费时间长 The process is complicated, the development cost is high and it takes a long time	明确各项实施细则和技术规范要求，简化草地碳汇项目开发过程。完善草地生态补偿制度，提高草地碳汇交易价格，激发草地经营者的积极性。 Clarify the requirements of various implementation rules and technical specifications, simplifying the development process of grassland carbon sink projects. Improve the grassland ecological compensation system, increase the transaction price of grassland carbon sink, and stimulate the enthusiasm of grassland operators.
	草地碳汇认知度低，碳汇市场薄弱 The awareness of grassland carbon sink is low, and the carbon sink market is weak.	通过第三方审核机构，构建统一的交易机制和平台，明确草地碳汇市场交易管理规定。 Establish a unified trading mechanism and platform through a third-party auditing organization and clarify the trading management regulations of grassland carbon sink market.
融资机制 Financing mechanism	以草地碳权、碳汇收益权作为质押 Take grassland carbon rights and carbon sink income rights as pledges.	引导PPP融资模式进入草地现存的融资机制中，提高社会资金在碳汇市场建设中的参与度。创新草地补偿收益权质押、碳汇开发贷款、碳汇交易权质押贷款等金融碳汇产品。 Guide PPP financing mode into the existing financing mechanism of grassland, and improve the participation of social funds in the construction of carbon sink market. Innovate financial carbon sink products such as pledge of grassland compensation income right, carbon sink development loan and carbon sink trading right pledge loan.
监管机制 Regulatory mechanism	第三方独立核证机构，部门规章 Rules and regulations of third-party independent certification institutions and departments	完善《草原法》，明晰草地碳汇产权流转，组建碳信用信息披露制度，推动草地碳汇交易法制化。 Improve the Grassland Law, clarify the transfer of grassland carbon sink property rights and set up the Carbon Credit Information Disclosure System to promote the legalization of grassland carbon sink transactions.
VCS：国际核证碳标准；PPP：政府和社会资本合作。下图同。 　VCS: Verified Carbon Standard; PPP: Public-Private Partnership. This is applicable for the following figure as well.

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4.1   草地碳汇交易开发机制优化

4.1.1   完善草地碳汇核算体系

为进一步提高我国草地碳汇项目核算效率，完善草地碳汇核算体系，可借鉴国内CCER林业碳汇项目核算优势，从3个方面提高核算效率。第一，统一草地碳汇项目核算方法学。加快《VM0026-可持续草地方法学》《可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学》以及“三江源标准”“中国自愿碳减排标准”和“熊猫标准”等国内标准相关方法学的整合和更新。为提升碳核算工作的制度化和规范化水平，应在《中华人民共和国标准化法》等制度规则体系下进一步规范方法学规定，需明确制定碳信息采集、碳排放统计核算以及碳效评价的相关规定。同时，加快与国际接轨，构建具有中国特色的草地碳汇核算、计量、监测和报告方法学体系，以提升我国草地碳汇的评估能力。第二，引入智慧数联核算体系。为更好地适应草地牧区碳库的特点，应基于当前模型方法、实地监测方法以及数联核算方法，设计开发出多种碳汇估算模型以及专业计算软件等，以更好地评价和估算草地碳汇价值。同时，需要对现有方法学进行更新，结合市场和技术的最新发展，优化方法学中的计算方式和参数。改善草地碳汇计量模型参数获取困难与数据处理困难问题，使之与现实情况更加匹配。第三，开发新的方法学。基于碳中和目标，草地碳汇核算可通过对草地生态系统的地上生物量、地下生物量以及土壤有机碳三大碳库进行分类研究，从而准确估算出可计量的碳汇量。根据不同的碳库特征，发布新的草地碳汇项目方法学，切实提高相关数据的权威性、时效性和准确性，使之可以满足多元化碳汇交易对草地节能减排项目的要求。

4.1.2   健全草地碳汇交易开发流程

我国林业碳汇市场发展较为成熟，为健全草地碳汇交易的开发流程，加快将草地碳汇纳入全国碳市场，可从三方面进行优化。第一，统一草地碳汇开发流程。借鉴CDM林业项目和CCER林业碳汇项目实施过程，根据项目设计与实施指南、审定与核查实施规则等配套管理制度，明确草地碳汇项目各项实施细则和技术规范要求。进而，提高草地碳汇价值核算的精度和效率，以建立符合我国国情的统一的草地碳汇开发流程。第二，构建草地碳汇交易数据服务平台。借助数字化平台，对碳汇项目开发时序和优先级别进行全面统计和优化，积极推进项目开发指南、审定与核查规则、注册登记与交易规则、方法学等相关配套制度的修订与更新工作。进而提高草地碳排放规模测算的科学性和有效性，简化草地碳汇项目事前审批流程，减少备案事项、缩短备案时间，降低项目开发成本。第三，完善草地碳汇政策设计。国家主管部门需围绕“双碳”目标，明确国家、地方主管部门监督管理职责，综合考虑经济和社会不平衡发展因素以及草地脆弱性的基础上，改进草地增汇减排政策和激励机制，完善草地牧草良种生态补贴政策，提升草地牧区的可持续发展能力，提高草地碳汇交易价格，激发草地经营者的积极性。

4.1.3   完善草地碳汇交易市场

为进一步推进草地“碳库”的价值转换，促进草地碳汇交易市场的持续健康发展，可以将草地碳汇项目纳入国内强制碳减排交易市场和自愿性交易市场。第一，逐步推行有偿获得初始配额的分配机制，并积极倡导重点排放单位以及控排企业和机构优先采购并使用合格的草地碳汇额度来完成减排任务，从而促进草地碳汇通过碳交易市场获得市场化的经济补偿，有效激发草地碳汇市场需求。第二，通过审批第三方审核机构，加强草地碳汇减排项目的系统建设，构建统一的交易机制和平台。明确草地碳汇市场交易管理规定，推动草地碳汇的多元化交易，促进草地碳汇在全国温室气体自愿减排市场的交易。第三，构建草地碳汇产权管理平台，明确草地碳汇产权和市场主体，完善自愿减排项目备案和减排量备案环节的管理制度。通过动态调整机制完善自愿减排数据库并及时更新库内信息，在合理评估不同阶段碳交易市场对草地碳汇需求的基础上，明确草地碳汇供给目标，有效控制草地碳汇项目的备案进度。

4.2   草地碳汇交易融资机制优化

VCS草地碳汇项目收益投资回收期较长，项目资金流的供给紧张。通过拓展贷款模式、完善碳汇银行等方式优化草地碳汇融资机制，能够更好地捕捉低碳经济发展机会，促进草地碳交易市场发展。第一，创新草地碳汇金融产品。通过国家控股的方式建立专门的碳汇银行，加大对草地的补贴政策与信贷支持政策。为确保草地碳汇核算、开发、交易机制及市场化运行等各个环节的顺利进行，需要从草地生态保护修复和增汇的角度出发，为这些环节提供充足的资金支持。在此基础上，为促进草地碳汇进一步发展，当地政府可以采取财政引导措施，并与金融管理部门紧密合作，以激励和引导金融机构对草地碳汇项目提供有力支持。具体的金融创新手段可包括推出草地补偿收益权质押、碳汇开发贷款、碳汇交易权质押贷款等新型金融碳汇产品，以满足草地碳汇项目在融资和风险管理方面的多样化需求。第二，引入草地碳汇交易激励机制。政府和社会资本合作(PPP)模式是一种创新的协作机制，旨在推动私营企业、民营资本与政府之间建立紧密的合作关系，携手共建公共基础设施。以美国为例，洛杉矶、纽约、芝加哥等城市成功运用PPP模式，推动“种植一百万棵树”项目的实施，并在可持续经营和管理方面都取得了显著的生态、社会和经济效益^[38]。我国借鉴国外林业PPP项目，大力发展国内林业PPP项目。云南省泸水市于2020年启动林业PPP合作项目^[39]，2021年完成160万亩(约10.67万hm²)林业生态扶贫PPP造林项目碳汇开发的前期准备工作^[40]，2022年广西首个国家储备林PPP项目落户于上林^[41]，PPP项目运作方式为拓展林业融资渠道开辟了新道路。我国草地可通过总结林业PPP项目经验，明确政府和社会资本的职责，利用草地公共属性的特征，引导PPP融资模式进入草地现存融资机制，提高金融机构在碳汇市场建设中的参与度，增强投资资金的流动性，为草地碳汇交易提供资金保障。第三，建立健全草地碳汇融资保障机制。以碳中和为目标约束，明确规定政府和银行相关部门的职责范围，并致力于优化绿色金融标准体系，确立金融产品环境效益的精确核算、碳信息的有效共享以及碳金融产品的创新设计等关键标准。此外，参考中国人保与福建南平市顺昌县国有林场签署的《“碳汇保”商业性林业碳汇价格保险协议》全国首单碳汇价格保险协议^[42]，利用多层次的担保机制降低碳汇融资的难度，完善“碳汇 + 保险”新模式，防范化解金融风险，具体优化路径如图4所示。

图  4  草地碳汇融资机制

Figure  4.  Grassland carbon sink financing mechanism

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4.3   草地碳汇交易监管机制优化

立法工作是草地碳汇交易开展的重要前提，完善且稳健的碳交易法律体系、详尽的规章制度以及全面的政策体系，是碳交易市场顺畅且稳定运作的基石。依靠法律是发展我国草地碳汇交易的有力保障，国家和地方环境管理部门可以加强草地碳汇交易管理、调控和监督问责机制，协助制定科学的碳汇交易监测标准和处罚办法。针对现有草地碳汇交易监管的局限性，可从以下几点进行优化：第一，加强草地碳汇交易的执法监管。草地碳汇交易的顺利进行离不开完善的项目流程监管制度。以美国为例，该国在草地碳汇交易领域已建立详尽的碳信用核证标准，对草地项目在生产、销售、租赁等各个环节的具体要求和细节作出明确规定，从而确保了交易双方的权益不受侵害^[8]。我国可借鉴美国碳汇产权经验，在《草原法》的指导下，制定草地碳汇交易相关法规或管理规定，明晰草地碳汇项目的监测、产权归属、产权流转和市场监管等法律规定，健全草原资源管理制度体系。进而提升各部门的监管水平和监管效率，全面推进草地碳汇交易法治化^[10]。第二，提高监管能力。加强复合型人才培养，完善与草地战略地位相适应、相匹配的草地管理机构和队伍，加快统一碳汇交易市场监管部门。进而，完善草地碳汇交易监管机制的基础设施，以提升对国家温室气体清单编制、碳汇交易流程监管、碳汇效益精确核算以及生态产品价值实现等多个关键项目的监测能力。第三，加强碳信息披露。我国政府、主管机构、交易所和交易主体可联合建立草地交易信息披露制度，共同组建碳信用信息披露体系，定期披露违法违规行为和惩处情况。交易所公示每笔碳汇项目交易方、价格、数量等基本信息，交易主体除披露被强制要求的信息外，应及时、完整地公开非商业机密交易信息，按期发布交易信息报告，实现草地碳汇交易的透明与规范。同时，加大草地执法人员培训力度和对草地大案要案的问责力度，加强对碳汇服务证书评定、认证资金使用以及草地碳信用的监督复核，防止虚假登记与交易行为，保护牧民基本权益。

5.   结论与不足

本文立足于“双碳”目标，与研究生态产品价值研究目标相结合，探索我国草地碳汇市场交易的现状及潜力。根据我国草地碳汇交易特征，提出以下优化思路：第一，依据草地生态系统特性和CCER林业碳汇项目核算优势，构建与国际接轨、具有中国特色的草地碳汇项目核算方法学，以更好满足国内节能减排需求。第二，综合考虑现阶段草地碳汇估算模型和实地监测方法的前提下，完善不同类型草地和不同碳库下草地碳汇的估算模型以及专业计算软件，提高草地项目评估、设计、监测、核查、监管的精度和效率，进而达到简化VCS草地碳汇项目备案和签发程序的目的。第三，通过审批第三方审核机构，完善草地碳汇交易市场的管理机制，构建统一的交易机制和平台，促进碳抵消、碳中和、环境交易等专业交易业务的有效开展，以尽快具备CCER草地碳汇项目交易条件。第四，通过国家控股方式建立碳汇银行，创新草地补偿收益权质押、碳汇开发贷款、碳汇交易权质押贷款等金融碳汇产品。同时，引导PPP融资模式进入现存的融资机制，提高金融机构在碳汇市场建设中的参与度，增强投资资金的流动性。第五，在《草原法》的指导下，制定草地碳汇交易相关法规或管理规定，明晰草地碳汇项目的监测、产权归属、产权流转和市场监管等基本规定，提升各部门的监管水平，全面推进草地碳汇交易法制化，实现草地碳汇交易过程的可计量、可报告、可核查。

分析我国草地交易机制目前存在的问题，提出改进草地碳汇交易机制的策略和建议，以期为我国草地碳汇生态产品价值的实现提供科学依据。鉴于我国草地碳汇交易处于试点阶段，能够获取的数据有限，对草地碳汇交易机制的研究不够具体，提出的建议仍需完善。未来将进一步深入研究草地碳汇核算体系、碳汇市场管理、金融碳汇产品和监管机制等，以期为具有中国特色的草地碳汇交易机制的构建提供参考。

参考文献