有关产权的讨论始于现代经济学, 不同学者对产权有着不同的理解。如Ciriacy-Wantrup和Bishop^[17]认为产权是种社会关系, Bromley和Cernea^[18]认为产权关系的存在是为二者赋予权利和责任, Demsetz 将产权视为“ 权利束” ^[19], North^[20]认为制度是社会里的一些制约。本文中的“ 产权” 或“ 制度” 更为狭义, 指国家政策、成文法规以及政府部门背后蕴含的“ 制度安排” ^[21]。

以何种产权方式管理自然资源才不会造成浪费, 学者们有不同观点(表 1)。哈丁的“ 公地悲剧” ^[13]认为在开放性没有产权、缺乏外部引导的情况下, 人们最终会以“ 搭便车” 的方式利用自然资源, “ 公众的自由将毁灭一切” 。根据这种观点, 认为对自然资源管理方式之一是推行国有化, 国家负责自然资源的监管, 以避免“ 公地悲剧” , 此观点代表人物是Olson; 或者建立自由市场, 将产权分配给个人实行私有化, 此观点代表人物是Coase; 或是Browly和Ostrom为代表的“ 公共池塘资源” 管理模式^{[22, 23]}。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 产权学派类型、主要观点及代表学者 Table 1 The property right’ s school, main standpoints and chief academics 类型 Category 主要观点 Main standpoint 代表学者 Chief academics 产权 Property right 开放性 Open access 无人管理的产权模式, 即任何人都可以使用自然资源, 会造成“ 公地悲剧” 。 Open access means anyone could use natural resources, which will cause “ tragedy of the commons” . Hardin 不明晰 unclear 国有产权 State property 国家负责自然资源的监管, 以避免“ 公地悲剧” 。 The state is responsible for the regulation of natural resources in order to avoid “ communal tragedy” . Olson 明晰 clear 私有产权 Private property 建立自由市场, 产权分配给个人, 私有化管理。 To establish of a free market and then distribute of property rights to individuals, and realize privatization management. Coase 明晰 clear 共有产权 Common property “ 公共池塘资源管理” , 即传统的小规模自我组织、自我管理模式对自然资源管理更有效。 Also known as common-pool resources, which is traditionally a small-scale self-organization, self-management model, and is more effective for natural resource management. Browly, Ostrom 明晰 clear

表1 产权学派类型、主要观点及代表学者 Table 1 The property right’ s school, main standpoints and chief academics

目前国际上草原产权与上述3种学派相对应, 分为3类:第1类为草原私有制, 大多数资本主义国家实行该制度, 如英国、日本等; 第2类为国有化, 草原或牧区属于国家所有, 政府规定使用期限, 将其租给牧场主使用, 如澳大利亚、加拿大等; 第3类是集体所有, 多数社会主义国家的草原施行此制度^[24]。而中国草原产权制度分为国有和集体所有两种形式。

中国草原资源的管理大体分为3个阶段:第1阶段, 民主革命前, 草原所有权归统治阶级; 第2阶段, 新中国成立至改革开放前, 草原改革为“ 草原公有, 放牧自由” ; 第3阶段, 改革开放后, 以草原家庭承包制为主要政策的私有产权。这3个阶段各有其特点(表 2)。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 中国草原产权变迁阶段及其特点 Table 2 Changes to grassland property rights and their characteristics 变迁阶段 Stage of change 特点 Characteristic 产权 Property right 民主革命前 Before the democratic revolution 封建体制下, 草原所有权归属统治阶级, 各层官员通过受封的形式拥有草原的占有权。 Under the feudal system, the ownership of the grassland was vested in the ruling class, and the grassland resources were distributed to the officials of the right class by way of splitting or giving. 明晰 clear 新中国成立至改革开放前 Founding of new China to prereform and opening up 废除封建特权, 实施“ 草原公有, 自由放牧” 政策。 The abolition of feudal privileges, for implementation of public grassland and free grazing policy. 不明晰 unclear 改革开放至今 Since China Economic Reform and opening up 草原归国家和集体所有, 实施“ 草畜双承包制” 政策。 Grasslands owned by the state and, collectively, implementation of animal husbandry dual-contracting policy. 明晰 clear

表2 中国草原产权变迁阶段及其特点 Table 2 Changes to grassland property rights and their characteristics

1.2.1 第1阶段, 民主革命前 民主革命前, 中国草原归皇族、喇嘛庙、地主或氏族部落所有, 牧民可以使用^[21]。清朝时期为3层产权结构, 土地所有权归国家, 国家将部分土地分封给地主和官吏, 并允许土地占有权买卖, 农牧民租用使用权^[25]。土地的占有权和大部分牲畜的所有权集中在当时的蒙古王公贵族手中, 牧民只有土地使用权和少量的私有牲畜^[25]。民主革命以前统治阶级拥有草原的所有权, 各层官员通过受封享有草原的占有权, 官员阶层又将草原使用权让渡给牧民^[26], 形成了3层产权结构体系。这种产权模式下, 草原对牧民而言并不是开放性或公共放牧, 牧民仅拥有非排它性的草原使用权。

1.2.2 第2阶段, 新中国成立至改革开放前 1949年新中国成立后, 草原经历了民主改革和集体化进程。不同草原牧区开展改革的时间也各不相同。在内蒙古自治区, 牧区的改革与耕地的改革同步进行, 自1947年始, 1952年结束; 新疆牧区改革于1953-1954年进行; 青海牧区改革时间为1952-1958年; 四川牧区改革时间为1955-1960年; 西藏自治区牧区改革时间最晚, 从1959年持续到1961年^[21]。这些改革运动主要目的为废除封建特权, 随时间和地点不同, 政策内容和力度有所差异。虽然仍有小部分草原保留在私人手中, 政府已宣布草原属国家所有, 此段时期国家的草原政策为“ 牧场公有, 放牧自由” ^{[21, 27]}。

1.2.3 第3阶段, 改革开放以后至今 1978年改革开放后, 人民公社被乡镇取代, 生产大队变为行政村, 生产队变更为自然村, 原来归生产队的草原又分配到户或联户, 实行牧业大包干^[26]; 随后的两年内, 按照国家“ 草畜统一经营” 的原则, 各地开始固定草地所有权和使用权。这个时期的草原管理转变巨大, 进步飞速。1982年的《中华人民共和国宪法》和1985年的《中华人民共和国草原法》都分别规定草原的所有权, 《草原法》同时也规定草原使用权和承包经营权。但是, 由于一系列历史原因, 《草原法》并没有对国家和集体所有的草原分别给出定义^[21], 也没有对草原的使用权、收益权以及转让权等各项权能做出专门的规定, 草原产权仍是模糊的^{[21, 28]}。

20世纪80年代末, 针对“ 畜草双承包” 推行后部分牧区施行效果并不理想, 开始推行以户、联户、浩特等多种形式的第2轮草牧场承包, 并实行草地有偿使用办法, 试图进一步完善草牧场承包责任制。此政策又称为“ 草牧场有偿使用联产承包” , 使用者承担保护建设草原的责任, 同时其权益也受法律保护。

20世纪90年代中期, 草原承包责任制尚不完善, 草原权属模糊、测量面积不准、边界不清、草原违法现象时有发生, 草原管理与利用仍不合理, 并没有解决“ 公地悲剧” 问题^{[29, 30]}。基于上述存在的问题, 20世纪末中央和省(自治区)政府开始施行草原彻底承包到户^[31]。

2008年后, 中央政府开始提出“ 确权” , 包括土地、草原、林地、宅基地等登记工作。每块地需要经过登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发证书等登记程序, 才能得到确认和确定。2013年后, 各地纷纷在现有承包的基础上, 加快推进确权登记工作。农业部明确提出力争2015年完成草原确权承包工作^[32]。虽然确权概念早些年就已经提出, 但确权完成时期却一再调整。

草原承包制是借鉴农地成功改革的实践经验而来, 一方面承包能激励农民积极性, 另一方面, 也能缓解过量的牲畜造成的草地退化问题。其理论根源来自产权学派, 该学派认为清晰而安全的产权能更好地促进使用者参与到改善土地、种植作物、从事商业活动等诸如此类的私人交易中^[33]。如果不遵守规则, 会导致产权的不稳定性、不景气的投资, 市场失灵或经济危机, 更糟糕的是甚至会导致发展崩盘^[34]。国内部分学者也认为产权明晰是实现生态经济可持续发展的前提, 不仅能够保护使用者的合法权益, 也是化解地权冲突、维护社会稳定的关键^[35]。因此, 中国产权制度改革将产权明晰作为理论方针^[36], 部分学者也认为“ 产权明晰” 能更有效地保护自然资源^{[29, 37, 38, 39, 40]}。

然而, 斯蒂格利茨将以产权明晰为核心的产权理论称为“ 产权神话” , 他认为这种神话误导许多处于过渡中的国家把注意力集中在私有化问题上^[41]; 而不明晰的产权不一定出现问题, 产权不明晰也能成功的进入市场改革。中国过去30年土地和房地产产业研究表明, 中国的大量资本积累是在没有明确财产权的情况下发生的, 中国政府在农地产权制度上, 采取了“ 有意的制度模糊” ^[21]。这种模糊是土地权属相关法律条款的不确定性造成的, 而正是这种不确定性充当了润滑剂, 才使得土地产权顺利运行^[21]。

“ 有意的制度模糊” 这个概念的提出引起了中国学者的激烈讨论, 焦点集中在农地产权制度是否存在“ 有意的制度模糊” , 这种“ 有意的制度模糊” 会产生什么样的结果。王金红^[42]指出目前的家庭承包制是“ 三级所有、队为基础” 的集体所有制的延续, 这种巧妙的模糊制度安排, 本质上回避了农地产权最根本的问题即产权明晰。罗必良^[43]通过对“ 公共领域” 概念的扩展, 揭示产权模糊的本质是政府造成的, 而这种模糊的产权制度是造成中国农地流失的原因之一。然而, 基于1 000余份农户宅基地产权的调查表明, 模糊产权具有制度效率^[44]。黄砺和谭荣^[45]研究也表明, 政府有意将农地产权模糊化, 同时农民也认可与默许这种模糊的农地产权。这些研究都表明了产权明晰并不是解决问题的唯一途径, 在市场尚不完善时, 模糊的产权作为一种过渡制度可以提高经济发展的效率^[46]。另外, 也有学者从社会学角度出发提出“ 关系产权” ^[47], 该理论认为产权是组织与其外部环境或组织内部之间稳定的交往关联^[47], 这种“ 交往关联” 是长期适应所处环境的结果, 并不是强制实行的。

学术界对如何保护自然资源的争论焦点集中在是否对产权进行明晰的问题上。一方面, 产权明晰没有如人们的预期起到保护自然资源的作用; 另一方面, 不明晰的产权却在一定程度上起到了润滑剂的作用。产权明晰或者不明晰只是一种形式, 人们应该将过分集中在对制度形式的焦点转移到思考制度本身发挥的功能方面。

制度功能理论详细阐述了制度产生、变化、发展的过程, 并提出“ 可信度” 评价指标, 通过“ 可信度” 测量进而对制度进行合理评价^[48]。制度功能理论认为制度是内生、自发的结果; 制度的变化是受非平衡因素驱动的, 某些时间制度发展迅速, 某些时间制度发展缓慢; 制度的形式是功能的附属^{[49, 50]}。制度功能理论中的可信度反映了行为者对制度安排的内在认知集合, 制度可信度关键的3点是认知集合、制度的内生性和公共制度安排。制度功能重点是在合适的时间和空间中产生的制度内容, 而不是任何为了经济增长和发展希望决定采取什么样的制度形式^[49]。对制度形式过度探讨而忽略了制度功能, 并不能有效解决自然资源的管理困境。

自从20世纪80年代末中国政府推行草原承包制以来, 该政策经过一系列补充完善, 这期间对草原承包制的学术讨论从未停止过。纵观对草原承包制的学术讨论, 时间多集中于20世纪90年代末至21世纪初期; 研究区域也较为广泛, 包括内蒙古^{[51, 52]}、新疆^{[53, 54]}、西藏^[55]、甘肃^{[56, 57]}、宁夏^{[58, 59, 60]}等省(自治区); 主要研究内容涉及承包制的理论研究, 实践中存在的问题及解决建议等方面。一些研究表明, 草原承包也如农区土地承包所达到的目标, 使牧区生产力要素得到充分发挥^[61], 提高了牧民生活水平^[56], 牧区呈现繁荣景象; 草原承包所起作用的地区, 是那些早期分配匆忙并没有清晰边界的地区^[51]。然而, 大量研究也指出草原承包制在实践中的困境, 因此, 有必要从生态、经济和社会三方面做详细分析。

2.3.1 对生态的影响 众多学者对制度和草原生态环境二者之间的关系做了大量研究。对玛曲草原的研究表明, 草原承包期内草地平均地上生物量、植被盖度、草层高度和物种数分别下降了47.0%、15.8%、44.1%和36.2%^[56]。丁恒杰^[62]研究表明, 草原承包到户后, 牧户将属于自己的草地围起来, 这样牧民彼此之间的生产活动不会受到影响, 似乎做到了“ 产权明晰” , 从某种程度而言几乎掀起“ 圈地运动” 。曾贤刚等^[12]认为, 草原承包看似在一定程度上解决了“ 公地的悲剧” 问题, 但是围栏的设立却忽视了生态外部性问题, 如对牧区野生动物的取水、觅食以及迁徙等活动造成影响; 使得草原牧区生态质量参差不齐, 并与游牧民族传统放牧方式相冲突, 影响牧民的生活方式。

草原生态和制度研究的主流观点认为“ 生态恶化是由超载过牧引发, 而过牧是由牧民养畜积极性导致的” , 于是提出了“ 减少牲畜” 、“ 生态移民” 等政策, 而这些政策的实施背离了其初衷, 既没有明显改善草原环境, 也没有适应气候改变^[63]。有研究者将草原承包制引起牲畜数量变化, 进而导致草原退化定义为“ 分布型过牧” , 该定义认为除了关注牲畜总量外, 也应注意到牲畜时空分布方式^[9]。Ho^[58]研究认为, 与传统游牧相比, 草地承包后的定居放牧使同等数量的牲畜对草地的作用力成倍放大, 会造成定居点向周围出现点荒漠化扩散。研究表明, 牲畜移动性的降低是内蒙古草原退化的原因之一^[52]。Taylor^[51]也认为, 草原承包并没有减轻放牧压力, 将大面积草原重新分配到户, 带来了严重的土地退化问题, 而这种结果就是限制牲畜移动造成的。达林太和阿拉腾巴格那^[64]认为, 造成中国草原退化的原因是制度因素, 照搬美国草原平衡生态系统理论以期治理草原退化, 而草原退化空前加剧的时期, 恰好是被普遍认为取得长足“ 发展” 的时期^[27]。深层生态学认为, 草原生态恶化的根本原因是草地产权制度滞后, 如有偿流转不完善、激励欠妥、放牧制度不合理等问题^[65]。

另一些学者认为, 牧民有着悠久的游牧和牲畜管理历史, 在此期间累积的知识可以为他们保护草原生物多样性及实现可持续发展提供帮助^[66], 而草原承包制会起到相反的作用。如对内蒙古艾勒案例研究表明, 该区在人民公社时期, 尽量与蒙古族日常生活和风俗习惯结合, 环境保护比较好, 未出现大面积沙化现象。1983年, 以牧户为单位的草原使用权大力调动了牧民的生产积极性, 家畜数量迅速增多, 到1988年增长近两倍, 并且富裕农户可以通过其它方式获取贫困农户的使用权。在此制度下, 产生的结果是1984-1986年, 该地区第1次出现草原退化。1990年该区人们开始吸取教训, 重新共同利用草原, 草原沙化现象得到控制。1996-1997年在30年承包期激励下, 开垦草原和出租草原现象泛滥, 草原第2次出现沙化^[67]。

内蒙古艾勒案例虽然反映了私有化能很好地刺激人们进行投资, 但对环境造成的后果却背离人们的初衷。其他学者研究结果也同样表明草原承包带来不利生态后果。基于目前草原的不合理利用和浪费^[68], 参与者们常致力于现存政策上去解决问题, 而不是从土地退化原因和低生产力原因层面上解决, 从案例研究和数据分析角度, 草原生态环境确实受到草原承包制的负面影响^{[54, 69, 70, 71, 72]}。

2.3.2 对经济的影响 《中国西部草原可持续发展研究》中提到“ 家畜和畜产品是牧区当地经济的重要组成部分, 然而, 大部分家畜、牲畜更多在农区而非牧区^[11]” 。也就是说, 牧区的产品价格主要取决于农区而不是牧区, 许多发展规划和政策就是忽略了这点而导致政策干预代价过大。

以内蒙古为例, 尽管改革开放以来内蒙古经济发展迅速, “ 六五” 时期经济收入比改革初期增加了2.5倍, “ 七五” 时期比“ 六五” 时期增长了2.2倍, “ 九五” 末期, 牧区经济总量跟随全区经济增长, 但增速明显减缓^[73]。对1995年至2005年间内蒙古32个牧区县域和18个半农半牧区县域发展变化趋势进行研究, 将县域间的发展水平差异分为“ 繁荣型” 、“ 潜在萧条型” 、“ 落后型” 和“ 萧条型” , 研究结果表明牧区和半农半牧区县域经济发展缓慢和落后的局面没有根本改变^[73]。

另外, 草原承包需要围栏, 围栏的安装费会增加牧民的投入。数千亩草地, 铁丝成本一般4万~5万元, 每年还需要数千元维修费^[71]。从内蒙古锡林格勒牧民承担草原围栏的费用看, 只有10%牧民可以全部负担起围栏费用, 20%可以负担一半, 剩余的根本负担不起^[74]。草地固定后, 人畜饮水、打井投资共10万左右; 便于移动的蒙古包由砖房替代, 草原上修建砖房7万, 有些也会高达20万; 还有固定放牧需要修建的牲畜圈棚, 投资2万~3万^[71]。这些无疑增加了牧民的生活成本。

2.3.3 对社会影响 草原承包的固定边界增加了牧民应对自然灾害的风险^[75]。换句话说, 私有产权削弱了牧民从草原获利的能力。在草原家庭承包制之前, 牧民之间通过互惠关系抵御天气事件。互惠关系基于牧民们相互之间的期待和信任, 在发生干旱、暴雪等自然灾害时, 可以相互帮助, 这种关系下牧民的草原边界很灵活。然而, 草原承包破坏了牧民们原本灵活的草原边界, 也伤害到牧民们原本亲密的社会关系。

除了削弱了牧民们之间的期待和信任, 承包到户同时也减弱了牧民们通过一些传统活动建立的社会关系, 如唱歌、跳舞、绘画、赛马等^[76]。正如一位牧民所说, “ 围栏不仅阻碍了牲畜们获取食物, 同时也切断了人们之间的联系” ^[76]。也就是说, 对农村而言, 承包制有可能削弱了社区的功能。

另外, 草原承包势必带来人口定居, 而根据马尔赛斯理论, 人口增加后牧民饲养的牲畜数量也会随之增加, 而人口和牲畜的变化又会引起制度变化, 可见放牧制度改变是人口和牲畜增加的结果^[77]。草原承包的“ 再集中” 并没有能够扭转中国草原退化的趋势, 在严格的监管、惩罚和补贴等措施下, 违规行为仍时常发生, 可见其深层原因是“ 自上而下” 的政策并没得到认同^[78]。

综上, 尽管草原承包制在一些地区提高了经济效率、改善了牧民的生活水平, 但是并不能认为明晰草原产权是万能的, 进而“ 一刀切” 的推行明晰产权的草原承包制。牧民依赖草原, 如不采取其它措施, 即使明晰草原承包权也会超载放牧。在当代人基本生活条件都没有保障的条件下, 无论产权怎样明晰, 都改变不了草原生态环境崩溃的命运^[79]。而过度重视草原承包制可能会引发制度安排扭曲^[80]。

本文通过文献综述, 归纳了产权制度的3种类型, 总结了民主革命前至今的草原产权变迁历史, 探讨了目前产权理论争论的关注点都在制度形式而非制度功能, 并从生态、经济、社会3个方面梳理草原承包制的实施状况。

产权是否明晰只是一种形式, 并不是解决中国草原困境最有效的方式。人们更应将对制度形式的关注转移到制度功能上, 这远比争论私有、国有或共有形式的产权更有意义。最关键的问题是当制度确定或者产权关系存在时它们在社会中承担的功能以及它们是否感知到社会互动者或其他经济者的支持。

草原是个复杂系统, 系统中包含草、畜、人等因素, 任何一个因素发生变化都会引起复杂系统的变化。而草原承包制并不能作为解决复杂问题的良药。尽管草原承包制初期取得了良好效果, 但是并不能认为明晰草原产权是万能的, 从而“ 一刀切” 的推行草原承包制。制度是在特定时间和空间自发、内生的变化。制度变迁是受非均衡因素驱动的, 或许某段时间发展迅速, 或许某段时间发展缓慢, 国家在制定草原资源管理政策时应具体问题具体分析, 充分考虑当地的经济条件、对生态的影响以及社会的可接受性, 避免“ 一刀切” , 以激进的方式推行, 可能会使制度逐渐演化成“ 不可信” 的制度或是“ 空制度” 。提供足够的空间和手段让制度运行, 而不是强制干预, 这比命令式推行政策更为重要。

现阶段的草原承包制研究已经显示出了正负两方面的影响, 而仅靠目前的结果预测趋势, 并不足以对草原承包制进行合理的评价。因此, 在今后的研究中应加强对草原承包制的制度功能研究, 基于此提出以下研究方向及建议仅供参考:

1)农牧民对草原承包制的认知研究。农牧民作为草原资源直接的使用者、最基本的经营主体, 在草原资源保护建设中发挥着非常重要的作用。草原管理政策实施是否顺利, 行为者对其响应是否积极, 不是依靠政府的强制力, 而是取决于行为者是否认可。如果现存的制度和农牧民需求相吻合, 那么说明制度正在发挥其功能。反之, 如果现存的制度和农牧民需求不一致, 那么可能需要及时调整政策。

2)对草原承包制的社会矛盾进行研究。社会矛盾是制度功能中另一个非常重要的研究内容。简单的说, 制度可以分为“ 完全可信的制度” 、“ 部分可信的制度” 、“ 空制度” 和“ 完全不可信的制度” 。通过制度可信度分级, 合理评价草原承包制的制度功能可能对草原承包制研究提供一定帮助。